Sostenibilidad financiera de empresas publicas de agua en Latinoamérica

Situación del Acceso a agua y saneamiento en Latinoamérica

Por Víctor Arroyo: 08 febrero 2012

La brecha existente en cobertura de agua y saneamiento en Latinoamérica, está relacionada con altos índices de urbanización rápida, la situación socioeconómica de la población, la falta de oferta de vivienda formal para familias pobres y políticas adecuadas para lograr el financiamiento urbano. Paradójicamente, en una región con países considerados como de ingreso medio, la capacidad económica resulta el factor más determinante para el acceso efectivo a estos servicios.

Pese los avances en los últimos años, aproximadamente 13 millones de habitantes urbanos de América Latina y el Caribe (3%) todavía están privados de acceso a servicio adecuado de agua y 62 millones (14%) no contaban con un saneamiento adecuado (en las áreas rurales, las cifras eran del 20% y 45% respectivamente) (JMP 2008)

Una de las causas que ha impedido la universalización del servicio de agua y saneamiento, es el alto costo de las inversiones necesarias, la ausencia de dedicación de recursos suficientes por parte de los gobiernos centrales y locales, la falta de transparencia y eficiencia en su ejecución y la existencia de prácticas corruptas.  A esto se suma la existencia de tarifas desactualizadas que no toman en cuenta los costos reales de provisión del servicio, favoreciendo injustamente a aquellos con ingresos mayores y medios. En la región convive un alto porcentaje de población con altos niveles de pobreza y baja capacidad de pago, normalmente en sentamientos informales en los alrededores de las ciudades.

En general la información reportada por las empresas indica que la eficiencia es en general baja, en promedio más del 40% del agua tratada se pierde en fugas por rotura de tuberías, mal funcionamiento de los equipos y desperdicio en los domicilios debido a la combinación de falta de medición, servicio defectuoso y bajas tarifas que no incentivan un consumo eficiente, combinado con una elevada incidencia de errores de medición y mala gestión comercial. Muchas de estas
empresas enfrentan serios problemas de atraso y morosidad. Otro problema no menos grave es la escasez de saneamiento y tratamiento de aguas vertidas.


Equidad y Sostenibilidad

Muchos hogares urbanos de la región, aun en ciudades con oferta suficiente de agua y condiciones técnicas para prestar el servicio, carecen de este o tienen un acceso deficiente.  Las tarifas y los costos de conexión constituyen en muchos casos barreras al acceso. En una región con altos índices de desigualdad, la asequibilidad o capacidad del hogar de pagar por el servicio sin que comprometa otras necesidades básicas de la familia es, frecuentemente, el talón de Aquiles del servicio de agua.

En muchas ciudades coexisten áreas que concentran, inversiones públicas, capacidad económica y población de alta renta, privilegiadas en provisión y continuidad del servicio, y áreas pobres, alejadas y precarias, objeto de mala calidad del agua, y mal  servicio con cortes e interrupciones. Esta brecha es facilitada, en buena parte, por la segregación de los pobres en el espacio y la discriminación en la inversión para la extensión y manutención de redes.

Esta situación agrava la situación de las empresas de agua y pone en peligro la sostenibilidad de las mismas, varios estudios han demostrado la voluntad de pago de estas poblaciones asentadas en barrios informales y que a menudo pagan por un servicio alternativo, privado (servicio con camiones cisternas, pozos privados, garrafas de agua, etc..) un precio mucho mayor que el precio pagado por las poblaciones con más medios de las zonas de más alto valor económico de las ciudades.

En el caso de Bolivia, por ejemplo, el usuario de Cochabamba que recibe agua por la red paga 3,72 bolivianos por cada metro cúbico, mientras que quien compra al carro cisterna abona 25 bolivianos por la misma cantidad.

El sector de agua y saneamiento en Latinoamérica se financia principalmente con recursos directos asignados por el Gobierno nacional a los municipios o canalizados a través de los Ministerios o Secretarías, la asistencia y la cooperación internacional y, en alguna medida, el recaudo por el sistema de tarifas. En muchos casos, la sostenibilidad financiera de las empresas está seriamente comprometida por el desajuste entre el cobro del servicio y el coste real. Con frecuencia, los precios fijados responden a motivaciones políticas y no siempre  aplican precios realistas, diferenciados, asequibles y justos que incentiven el consumo consciente. Muchos sistemas de subsidios mal diseñados benefician a familias pudientes en detrimento de hogares con bajos ingresos.

Segun la OCDE, la cobertura de costes de explotación es muy variada y puede llegar a ser muy baja, como en Oaxaca, México (inferior al 15%), o superarlo ampliamente, como en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia (142%)201. También se dan grandes oscilaciones en la tasa de cobro de las facturas de agua, que pueden ir del 50% de la ciudad colombiana de Los Patios y el 57% en Catamarca (Argentina), al 99% de Monterrey (México) o Cartagena (Colombia)

Aparte de la recomposición necesaria las tarifas, de difícil implementación cuando no se acompañan de mejoras en calidad y extensión de los servicios, la  búsqueda de márgenes financieros debe orientarse a: (1) recuperar eficiencias de gestión básicas; (2) revisar la política de subsidios; y (3) corregir distorsiones tarifarias.


Tarifas y subsidios

Establecer la tarifa adecuada en los servicios de agua y saneamiento es una de las asignaturas pendientes del sector, aun siendo generalmente aceptado que el cobro por el servicio debe estar asociado a los costos del proceso de suministro. Actualmente los precios que las familias pagan por el mismo son muy variados según el país y ciudad de residencia. El consumo típico de 20 metros cúbicos de agua en Latinoamérica cuesta en promedio US$11, pero el precio puede variar entre US$5 y US$15.

No debemos olvidar el especial estatus de las empresas de agua que funcionan como monopolios naturales y en los cuales la competencia debe ser sustituida por la regulación económica desde el estado. Este debe ser el responsable de fijar las tarifas y las calidades del servicio que las empresas (públicas o privadas) deben suministrar a cambio del cobro de las mismas. De acuerdo con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), para garantizar el derecho al agua, especialmente, en su componente de asequibilidad, el coste del agua, no debe sobrepasar el 3% de los ingresos del hogar.

Aunque recientemente ha habido una tendencia a incrementar las tarifas para reducir la brecha con  los costes. El reto es ajustar las tarifas a la realidad social con claros criterios de equidad social y asequibilidad para los pobres.

Los mecanismos de fijación de tarifas responden, por un lado, a modelos de regulación económica (Chile, Colombia, Perú), a procedimientos administrativos de recuperación de costos (Uruguay), a la continuidad de viejos sistemas basados también en costos, actualizados por inflación (Brasil), o a sistemas  que combinan componentes de estos. En el caso de México, las tarifas deben ser aprobadas año a año por los órganos deliberantes de cada estado.

El establecimiento de subsidios adecuados aun siendo una herramienta generalmente aceptada, su implementación sigue siendo imperfecta, debido  principalmente a la dificultad de discriminar positivamente a la población que debe ser objeto de los mismos  La aplicación eficaz de políticas tarifarias y de subsidios requiere de un fortalecimiento del marco institucional y regulador, mayores controles de los sistemas de suministro y de financiamiento, y una mayor transparencia en la gestión. En materia de subsidios a la demanda además de los modelos  referenciales  (Chile y Colombia) que funcionan  hace más de una década, existen en la región modelos de subsidios cruzados de la más variada especie en todos los servicios.

La dispersión es la nota dominante, especialmente en la identificación de los beneficiarios, donde a pesar de que se reconoce la necesidad de focalización, se exhiben casos de generalizaciones indiscriminadas (Argentina, Bolivia), y otros alejados de las necesidades que deben atenderse, constituyendo situaciones no exentas de clientelismo y  de fraude. Suponiendo esto una seria amenaza a la sostenibilidad de los servicios.


Regulación.

Uno de los pilares de la regulación económica es ser capaz de producir los incentivos necesarios para que la empresa fije una tarifa adecuada que cubra costos (operativos y de capital) de forma eficiente y por lo tanto asegure la sostenibilidad financiera. A su vez la regulación de los servicios constituye una de las necesidades para alcanzar los objetivos de equidad e inclusión social y cerrar las brechas existentes. Forma parte de la necesaria modernización y reforma del sector.

La existencia de marcos regulatorios en la región es casi generalizada y sus  contenidos técnicos resultan, en líneas generales,  aceptables. Esto refleja la importancia que se asigna a los estamentos reguladores. Estas entidades han progresado especialmente en la formación de profesionales, técnicos y especialistas en la materia, y en muchos casos la capacidad de estos es comparable internacionalmente.

Lo más destacable, es que se ha ido gestando la convicción acerca de la necesidad  regulatoria. Salvo situaciones ocasionales que exhiben alguna involución atributiva  (Argentina, Bolivia) o superposición  de funciones (Venezuela),  la acción regulatoria va en progreso, no sin tropezar con conflictos frente algunas empresas prestadoras, habituados a acumular  competencias sectoriales.

Las agencias que llevan acumulada más experiencia constituyen una referencia para el avance de la regulación en la región. Entidades como las de de Chile (SSS), Colombia (CRA)  y Perú (SUNASS),  han logrado:

  • maximizar  el conocimiento sobre costos eficientes del sector, de inversión y operación;
  • profundizar el control, mediante la actualización de  metodologías, sistemas y acciones;
  • reducir las asimetrías informativas  frente a los prestadores;
  • posibilidad de discutir con fundamentos el dimensionamiento de las inversiones;
  • reducir conflictos entre usuarios y prestadores.

Una adecuada regulación exige independencia decisoria; autonomía administrativa, presupuestaria y financiera; especialización técnica; transparencia y rendición de cuentas. Cuando alguna de las competencias no puede ser cumplida la función reguladora no se desarrollara de manera eficiente.

Fuente: (CAF, CEPAL, ONU HABITAT, JMP)

EOI

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